Possibilidade de Permuta entre Promotores de Estados diferentes
Para: Ministério Público brasileiro
Em face do exposto, requerem ao Excelentíssimo Conselheiro que aprofunde as pesquisas com sua equipe sobre o tema e, se possível, proponha uma Resolução nacional, reconhecendo o direito constitucional de permuta entre membros de todo o Ministério Público Estadual brasileiro, tendo em vista o caráter também nacional de todo o Ministério Público Estadual, o princípio da unidade, bem como a igualdade com as demais carreiras do MPU, em que já se pode fazer permuta, por seu também caráter nacional, além de a Constituição não ter restringido a permuta ao mesmo estado da federação.
A resolução somente trará benefícios, tanto ao interesse público, quanto ao interesse dos membros do Ministério Público, pois poderão trabalhar com maior satisfação, dentro de uma moderna política de bem-estar corporativo, sem trazer qualquer prejuízo para o Estado.
Em caso de não regulamentação integral do instituto, requer-se que, ao menos, reconheça o CNMP a legalidade e a constitucionalidade da permuta interestadual, para que os estados-membros possam discipliná-la.
Segue anexa, por petição eletrônica, a adesão de um número expressivo de membros do Ministério Público de todo o Brasil, o que demonstra que o pleito é de todo o Ministério Público brasileiro, decorrendo de trabalho articulado entre membros de todo o país, os quais divulgaram e assinaram a petição eletrônica.
Abaixo: Petição completa. Marconi Falcone RN (Lembrando que consegui aprovar originalmente como tese no último congresso nacional do MP e a referida foi melhor desenvolvida e transformada em requerimento pelos colegas do RN: Daniel Lessa, Melissa Egito, Mac Lennon e Marconi Falcone):
EXCELENTÍSSIMO CONSELHEIRO DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO – DR. CLÁUDIO HENRIQUE PORTELA DO REGO
Os Promotores de Justiça constantes do abaixo-assinado eletrônico anexo, os quais exercem funções em todos os estados brasileiros, vêm interpor requerimento para fins de ser assegurado o caráter nacional do Ministério Público (MP), permitindo-se permutas entre Promotores de Estados-membros diferentes, conforme a fundamentação fático-jurídica a seguir exposta.
I. DOS FATOS
Os bacharéis em Direito de todo o Brasil têm prestado concurso, por diversos motivos, em vários estados brasileiros. Tal fato, embora traga a satisfação da aprovação em valoroso concurso público, afasta os concursandos de suas famílias e de seus núcleos fundamentais de amizade e vínculo com a cidade de nascimento.
Na prática, uma pessoa residente no Rio Grande do Sul, submetendo-se a concursos públicos em diversos estados, pode vir a lograr êxito no Acre, ao passo que uma pessoa do Acre pode percorrer o caminho inverso, obtendo aprovação no Rio Grande do Sul. Nessa situação, pode-se cogitar que esses membros desejassem voltar ao seu Estado de origem e tivessem interesse em permutar entre si com esse objetivo.
Para viabilizar tal intento, observa-se, no presente arrazoado, que não há óbice legal para que se opere a permuta entre membros de ministérios públicos de estados diversos, desde que se leve em conta a unidade nacional da Instituição, bem como que a repartição da atividade nos estados tem apenas caráter organizacional.
Por sua vez, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) vem decidindo reiteradamente que o Ministério Público tem caráter nacional, entendimento também já externado pelo Supremo Tribunal Federal, como será demonstrado mais adiante, o que abre caminho para o exercício do direito de permuta entre Promotores de Justiça de estados-membros diferentes, por não trazer prejuízos para a federação.
É que, no exemplo acima exposto, em ambos os estados haveria promotores devidamente aprovados em concurso público, havendo, outrossim, estudado programas quase idênticos. Assim, o direito à convivência familiar de ambos estaria preservado, bem como o interesse público.
Tais anseios encontram abrigo na Constituição Federal, que prevê o direito de permuta. Tanto a Constituição como a Lei Nacional do Ministério Público, ao tratarem da permuta, não a vedam entre estados diferentes, nem a restringem ao mesmo estado. Considerando a eloquência do silêncio constitucional, conclui-se que, se nenhuma limitação impôs a esse título, admitiu o instituto nos moldes ora expostos. Ademais, mesmo que se considere presente uma lacuna no texto constitucional, tal deve ser suprida em favor do caráter nacional do Ministério Público e da máxima efetividade possível dos dispositivos constitucionais, o que não viola o princípio federativo. A legalidade estrita estará respeitada a partir do momento em que o CNMP editar a resolução específica, como regulamento autônomo, extraindo seu fundamento de validade diretamente da Constituição Federal, que autoriza a permuta sem limitá-la ao mesmo Estado da Federação. Inclusive, as decisões do STF são pacíficas no sentido da possibilidade de o CNMP expedir regulamentos autônomos com força normativa.
Ressalte-se que a permuta envolvendo estados diferentes já acontece entre juízes federais, juízes do trabalho, membros do Ministério Público Federal e membros do Ministério Público do Trabalho aprovados em concursos de distintas regiões, o que não caracteriza burla ao princípio do concurso público, uma vez que se preserva a exigência de atuarem no mesmo foco de atribuições legais.
II. DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS
A todo tempo, a Constituição se refere ao Ministério Público como uma instituição e não como várias, como se vê, por exemplo, em seu art. 127, caput e § 1º:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 1º – São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. (Grifamos).
Além disso, previu a unidade dentro de um único Ministério Público, conforme previsão do § 1º acima exposto. A unidade, inclusive, já serviu de base para equiparação financeira entre ministérios públicos de estados diferentes, sendo a permuta um minus, diante desta interpretação consolidada tanto pelo CNMP como pelo STF.
O Ministério Público é tão balizado pelo princípio da unidade que basta ler-se o dispositivo abaixo (art. 128, caput e incisos I e II, da CF) para ter tal percepção constitucional. Inclusive, a categoria “Ministérios Públicos dos Estados” está no mesmo item, sendo parte de um único Ministério Público, conforme previsão da cabeça do artigo. Senão, vejamos:
Art. 128. O Ministério Público abrange:
I – o Ministério Público da União, que compreende:
a) o Ministério Público Federal;
b) o Ministério Público do Trabalho;
c) o Ministério Público Militar;
d) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;
II – os Ministérios Públicos dos Estados. (Grifamos).
Paralelamente, a Constituição, quando descreve a remoção por permuta, não menciona que os permutantes devem ser do mesmo estado. Em vista disso, diante da unidade do MP Estadual, a permuta cabe, pois, entre membros de estados diferentes. Tal conclusão, ressalte-se, chega a ser tautológica, derivando da leitura dos dispositivos constitucionais abaixo reproduzidos:
Art. 93. [...]
VIII-A a remoção a pedido ou a permuta de magistrados de comarca de igual entrância atenderá, no que couber, ao disposto nas alíneas a , b , c e e do inciso II.
Art. 129. […]
§ 4º Aplica-se ao Ministério Público, no que couber, o disposto no art. 93.
Acrescente-se que a Constituição previu uma lei nacional dos ministérios públicos estaduais (atualmente, a Lei n. 8.625/1993), o que demonstra que pertencem a uma única categoria do Ministério Público Nacional. Nesse sentido:
Art. 128. […]
§ 5º – Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros […]. (Grifamos).
Também cabe observar a redação do artigo 129, § 3º, da Constituição Federal, que prevê a carreira “do Ministério Público”, no singular:
§ 3º O ingresso na carreira do Ministério Público far-se-á mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realização, exigindo-se do bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e observando-se, nas nomeações, a ordem de classificação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Ou seja, a carreira do Ministério Público Estadual é única, possuindo concurso público de nível praticamente idêntico e com a mesma lei nacional de regência (Lei 8.625/93).
Por outra vertente, com a criação do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), de composição heterogênea, temos um órgão único que fiscaliza o MP em todo o Brasil, além de ter poder normativo quanto à organização e à administração de todo o MP, inclusive, com o poder de avocar processos disciplinares em curso e determinar remoção de membros (art. 130-A, parágrafo 2º, inc. III, incluído pela EC 45/2004). Leia-se:
Art. 130-A. […]
§ 2º Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe:
[...]
III – receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa”. (Grifamos).
O Corregedor Nacional do MP também poderá “requisitar e designar membros do Ministério Público, delegando-lhes atribuições, e requisitar servidores de órgãos do Ministério Público” (parágrafo 3º, inc. II, do art. 130-A).
A Lei Nacional do Ministério Público (LOMP) também permite que se compreenda o MP como instituição única ao estabelecer regras para o concurso público de ingresso à carreira do MP (art. 59), bem como ao prever princípios para o regime de remoção e promoção, que poderá ser regulamentado pelo Procurador-Geral de Justiça de cada estado (art. 61, caput).
Quando a Lei n. 8.625/93 descreve a remoção por permuta, na mesma linha de raciocínio da Constituição Federal, não limita essa remoção ao mesmo estado, apenas exige que a permuta ocorra na mesma entrância ou categoria, o que é coerente com o caráter nacional do Ministério Público estadual brasileiro. O dispositivo abaixo deixa clara essa conclusão, senão vejamos:
Art. 64. Será permitida a remoção por permuta entre membros do Ministério Público da mesma entrância ou categoria, observado, além do disposto na Lei Orgânica […].
Nesse ínterim, cabe frisar que a competência para apreciar os processos de remoção é do Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispõe o art. 15, inc. VI, da Lei n. 8.625/1993. Em razão disso, para viabilizar-se a permuta entre membros de estados diferentes, os permutantes deverão submeter o pleito ao respectivo Conselho Superior, de modo que somente com a expressa concordância de ambos os órgãos será admissível a permuta pretendida, o que resguarda não só o interesse particular dos permutantes, mas também e principalmente o interesse institucional e o pacto federativo.
Assim sendo, como a legislação não limitou a permuta ao mesmo estado-membro, faz-se viável uma leitura conforme a Constituição, tendo em vista a unidade ministerial constitucional, para que os dois conselhos superiores decidam em conjunto, podendo um órgão funcionar como inicial e outro como revisor. Se ambos os conselhos aprovarem, não haverá óbice à permuta. Esta é uma solução simples para se superar a lacuna descoberta.
II.1 Dos Fundamentos Jurídicos doutrinários (Aprovação da Tese no XX Congresso Nacional do Ministério Público, realizado em Natal, em 2013, tendo sido aprovada à unamidade por membros de todo o Brasil)
Segue abaixo um resumo da tese do Promotor de Justiça Marconi Falcone, do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, aprovada no Congresso Nacional do Ministério Público realizado no ano de 2013, em que houve aprovação unânime dos que estavam presentes, em sala repleta de promotores de justiça de todo o Brasil.
a) A objetivação do princípio da unidade ministerial
Recentemente, surgiu no Conselho Nacional de Justiça (CNJ), em relação ao Judiciário, um conceito de magistratura nacional. Com argumentos semelhantes, o Conselho Nacional do Ministério Público também já vem elaborando a ideia de um Ministério Público nacional. Tais definições surgem – principalmente – no campo da política remuneratória, em que têm sido estendidas a membros do Judiciário e do Ministério Público vantagens remuneratórias sob o fundamento da paridade e da unidade da carreira.
Por exemplo, chegou-se a uma situação inusitada, em que os tribunais pagaram administrativamente auxílio-alimentação aos juízes com base em paridade com o Ministério Público Federal1. Afirmou-se que a magistratura é nacional e não pode ter remuneração em sentido “lato” menor do que outros ramos da própria magistratura ou do Ministério Público. Tal entendimento foi consolidado por resolução do CNJ, que deu tal interpretação com base no dispositivo constitucional que assegura a paridade dos membros do MP com os da magistratura, alegando ser uma via de mão dupla.
Enfim, do debate acima surgem os conceitos de Magistratura Nacional e Ministério Público Nacional. Resta agora saber como se caracteriza a unidade de tais carreiras, tendo em vista que, no entendimento anterior do STF, dominante, a unidade se dava em cada ramo institucional.
Em primeiro plano, vale ressaltar que a unidade do Ministério Público, prevista na Constituição Federal, é mais um dos seus conceitos abertos. Portanto, quanto mais aberta a norma, mais se amplia o campo de atuação para o intérprete. Quando se diz simplesmente que o Ministério Público tem por princípio a unidade, são gerados os problemas aqui enfrentados. Por isso, procura-se uma objetivação sistemática, analisando todos os dispositivos constitucionais que tratam direta ou indiretamente da unidade ministerial, para superarem-se as aparentes contradições acima levantadas.
A abertura normativa da Constituição vem, inclusive, dando margem a decisões do CNJ e do CNMP através de resoluções e decisões, com força de lei, retirando sua força normativa diretamente da Constituição. Superou-se na jurisprudência do STF a vedação de atos normativos autônomos, sendo exemplo disso a Resolução sobre o nepotismo, editada sem haver intermediação legal entre a Constituição e a referida Resolução, considerada constitucional pelo STF.
O fenômeno jurídico repete-se quando o CNJ e o CNMP criam os conceitos de Magistratura Nacional e Ministério Público Nacional, extraindo da Constituição diretamente tal interpretação. Vale aqui a ideia de Häberle2, dos vários intérpretes da constituição. Como tais órgãos têm por função uniformizar os conceitos dos vários ramos institucionais da Magistratura e do Ministério Público, tomar-se-ão suas decisões como paradigma para o conceito de unidade ministerial aqui desenvolvido.
Então, se existem dois órgãos para uniformizar o Judiciário e o Parquet, não cabe à doutrina fugir de tais paradigmas, devendo-se procurar, contudo, delimitar até que ponto tais resoluções e decisões dos Conselhos referidos podem regular a matéria, para que não haja ofensa ao princípio da legalidade e ao pacto federativo. Toda a discussão tem um valor relevante no tema controle de constitucionalidade e sistema de justiça constitucional, pois a atuação de tais conselhos tem gerado uma nova via de interpretação constitucional, a interpretação constitucional unificadora autorizada pela própria Constituição. Daí surgem os conceitos de Ministério Público e de Magistratura Nacionais.
Repare-se que a Constituição se refere à expressão: “o Ministério Público”3, quando se refere à unidade4, não utilizando o plural. A partir desta primeira assertiva, tudo que vem a seguir comprova que a unidade do Ministério Público abrange todos os seus ramos (art. 14).
Enfim, o Ministério Público é referido no singular mais uma vez, como instituição una. A expressão “o Ministério Público abrange” (art. 128, caput) fortalece a ideia de um único Ministério Público no Brasil. Se repararmos, a previsão é bem semelhante à do Poder Judiciário (art. 92 da CF).
Com isso, o Constituinte quis expressar que o Ministério Público também é composto de vários órgãos e que se trata de um único Parquet no Brasil. Pensar em vários ministérios públicos é abrir caminho para contingências e complexidades. O caminho da consolidação da unidade simplifica contradições.
Isso não quer dizer que, por ser uno, não tenha o MP que obedecer a regras do princípio federativo. Se as receitas e despesas são previstas para as entidades componentes da federação, devem também as regras constitucionais sobre orçamento (art. 17 da CF) ser respeitadas.
Portanto, não se podem confundir regras orçamentárias5 de distribuição de competências, com unidade ou diversidade do Ministério Público. O Ministério Público é único6, mas suas despesas são distribuídas nas competências federativas respectivas. As situações são diferentes e não excludentes. A questão da distribuição de competências não gera vários ministérios públicos ou judiciários. Não tem sentido falar-se em vários MPs, se a instituição é classicamente construída sobre a mesma ideologia constitucional.
Há dispositivos constitucionais que estabelecem quem são os chefes do Ministério Público no âmbito da União e dos estados-membros. Tais dispositivos, por si sós, sistemicamente, não querem dizer que são vários os Ministérios Públicos por serem vários os seus chefes. A ilação é falsa. Além disso, as chefias dos MPs não são absolutas, pois se submetem a controle comum, conforme os dispositivos constitucionais que tratam do CNMP, dentre os quais o art. 130-A, parágrafo 2o, que prevê que o CNMP controla administrativa, financeira e funcionalmente todo o Parquet.
Os dispositivos constitucionais citados relativizam a autonomia administrativa e institucional dos vários ramos do Ministério Público, atuando o CNMP como órgão central, o que consolida a unidade de todo o Ministério Público brasileiro, uma vez que todos os ramos do MP a ele prestam periodicamente informações e se submetem às resoluções que dele emanam. Vale dizer: se o Ministério Público já era regido pelo lema da unidade, com mais razão passou a sê-lo quando da emenda que criou o Conselho Nacional do Ministério Público, o qual pode avocar processos disciplinares, correicionar os membros de todo o MP e expedir resoluções com força de decretos autônomos.
Portanto, tendo como premissa a unidade constitucional do Ministério Público, e sendo certo que a Constituição não estabeleceu qualquer necessidade de que os interessados estejam vinculados ao mesmo estado-membro, mas apenas que pertençam à mesma entrância, não se encontra óbice jurídico para a permuta entre membros de estados diferentes, aqui denominada permuta interestadual.
Pode-se, pois, afirmar que o instituto encontra amparo no texto constitucional vigente, não sendo necessária qualquer emenda constitucional ou inovação legislativa infraconstitucional, bastando que se adote a interpretação ora exposta, a caracterizar o fenômeno da mutação constitucional.
No que se refere à exequibilidade da medida, basta que o CNMP regulamente a matéria, colhendo subsídios diretamente da Constituição da República, visando a padronizar as condições e os procedimentos mínimos a serem observados no trâmite do pedido, e que o requerimento de permuta a ser feito pelos interessados seja submetido à apreciação dos respectivos conselhos superiores, com fundamento no art. 15, VI, da Lei. 8.625/1993.
II.2 Dos Fundamentos Jurídicos Jurisprudencias do CNMP, CNJ, STJ e STF em relação à unidade nacional do MP e da magistratura, os quais densificam o direito de permuta envolvendo estados diferentes
a) O caráter nacional e unitário do Ministério Público
A Constituição Federal de 1988 conferiu perfil nacional e unitário ao Ministério Público.
O Ministério Público, embora constitucionalmente seja dividido em partes, abrange o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados, sendo uma instituição una e indivisível, de acordo com o artigo 127 , § 1º, da Carta Magna.
O Conselho Nacional do Ministério Público, alicerçado no caráter unitário e nacional do Ministério Público, determinou a implementação do teto remuneratório equivalente ao subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal para todo o Ministério Público Brasileiro, consoante decisão cuja ementa segue abaixo:
TETO CONSTITUCIONAL. COMISSÃO DE CONTROLE ADMNISTRATIVO E FINANCEIRO. EXTINÇÁO DO SUBTETO ESTADUAL. CARATER NACIONAL E UNITÁRIO DO MINISTÉRIO PUBLICO. INATIVIDADE. ADICIONAL DE 20%. ENTENDIMENTO DO STF. SEXTAPARTE N0 MP/SP. GRATIFICAÇAO TRINTENÁRIA E ABONO FAMILIAR NO MP/MG. ENTENDIMENTO DO CNJ. REDUÇAO IMEDIATA DOS PAGAMENTOS AO LIMITE CONSTITUCIONAL. LIMITAÇAO DOS ADICIONAIS POR TEMPO DE SERVIÇO NAS UNIDADES DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE NÃO IMPLANTARAM O SUBSÍDIO. FICHAS FINANCEIRAS E FOLHAS DE PAGAMENTO. DOCUMENTO ÚNICO. EXPLICITAÇÃO DOS PAGAMENTOS RETROATIVOS E DA BASE LEGAL DAS RUBRICAS. 1. A existência de subteto remuneratório nos Estados não se coaduna com o caráter nacional e unitário do Ministério Público. 2. Os valores pagos a título da gratificação de 20% sobre a remuneração quando da passagem para a inatividade; a "sexta parte" no Ministério Público do Estado de São Paulo e a gratificação trintenária e o abono familiar no Ministério Público do Estado de Minas Gerais que ultrapassem o teto constitucional ficam congelados até a sua absorção por futuros aumentos no subsídio, vedada a concessão desses benefícios acima do teto constitucional aos membros e servidores que ainda não os percebem, de acordo com o precedente do STF no Mandado de Segurança n° 24.875-1/DF e do CNJ nos Procedimentos de Controle Administrativo n°s 489/07 e 442/07. 3. O adicional por tempo de serviço, nos Ministérios Públicos dos Estados de São Paulo e Rio Grande do Sul, que ainda não adotaram o subsídio, fica limitado a Sete qüinqüênios, respeitado o teto constitucional. 4. As fichas financeiras e folhas de pagamento devem ser consubstanciadas em um único documento, com a indicação clara e precisa dos pagamentos retroativos e das bases legais de cada rubrica. (CNMP, Processo n° 0.00.000.000021/2006-29, Relator Francisco Maurício Rabelo de Albuquerque Silva, 20 de junho de 2007).
Nesse trilhar, em respeito à unidade e à indivisibilidade constitucional do Ministério Público, o CNMP reconheceu que o tempo de carreira no Ministério Público, desenvolvido no exercício ministerial em qualquer unidade administrativa do Parquet, pode ser computado para fins de antiguidade, consoante decisão abaixo:
Pedido de Providências. Lista de antiguidade. Critério de desempate. Legalidade. Tempo de serviço estadual. Ausência de ofensa a preceitos constitucionais. Autonomia administrativa. Art. 127, §2º, e Art. 128, §5º, ambos da CF/88. Lei Nº. 8.625/93 (Lei Orgânica do Ministério Público). Subsidiária. Aplicação apenas na omissão da Lei Orgânica do Ministério Público Estadual. Tempo de serviço no Ministério Público. Unidade e Indivisibilidade. Serviço prestado na condição de membro do Parquet. Relevância independente da unidade administrativa. (CNMP, Processo n° 0.00.000.000173/2008-93, Relator Conselheiro Ernando Uchoa, 1º de setembro de 2008).
Em outra ocasião, também invocando o princípio da unidade, o CNMP decidiu pela possibilidade do fracionamento das férias dos membros do Ministério Público brasileiro, conforme decisão a seguir:
EMENTA: PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. VIABILIZAÇÃO DO FRACIONAMENTO DAS FÉRIAS DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA LEI 8.112/90. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE. PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Pedido de providências solicitando a viabilização da possibilidade de fracionamento de férias dos membros do Ministério Público da União em períodos não-inferiores a sete dias. 2. Parecer favorável da Administração do Ministério Público da União, entendendo possível o fracionamento das férias em até 3 etapas, no caso de férias de 30 dias, e em até 2 etapas, no caso de férias de 20 dias, quando ocorrer a conversão de um terço das férias em abono pecuniário. 3. Inexistência de óbice legal para o fracionamento, devendo as unidades ministeriais editarem ato normativo, observado o interesse público e a autonomia administrativa. 4. Fixação de critérios isonômicos para o Ministério Público brasileiro, em atenção ao princípio da unidade e da isonomia. 5. Procedimento julgado parcialmente procedente, reconhecendo a legitimidade das diversas unidades ministeriais para editar ato normativo regulamentador, observado o fracionamento das férias de seus membros em até 3 (três) períodos, não inferiores a 10 (dez) dias. (CNMP, Processo n° 0.00.000.000237/2012-32, Relator Almino Afonso Fernandes, 30 de julho de 2013).
Noutra vertente, a consagração constitucional dos princípios da unidade e da indivisibilidade do Ministério Público proporciona maior mobilidade à instituição, posto que, não tendo a atuação do Parquet caráter pessoal, a substituição dos membros do Ministério Público não altera subjetivamente a relação jurídica processual estabelecida.
Nesse sentido, urge destacar:
RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE RECURSAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL QUANTO À INTERPOSIÇÃO DO ESPECIAL. ACÓRDÃO QUE CONCEDEU A ORDEM PARA TRANCAR PROCEDIMENTO INVESTIGATIVO. PENDÊNCIA DE CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART. 28 DO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL. ILEGALIDADE. INOCORRÊNCIA. RECURSO IMPROVIDO. 1. O art. 577, parágrafo único, do Código de Processo Penal, que preceitua que "não se admitirá recurso da parte que não tiver interesse na reforma ou modificação da decisão" é compatível os princípios fundamentais do Ministério Público expressos nos arts. 127, § 1º, da Constituição Nacional – unidade, indivisibilidade e independência funcional –, de onde se extrai que os membros do Ministério Público, a despeito da existência de independência funcional, integram um só órgão, sob a mesma direção. A substituição dos membros do Ministério Público não altera subjetivamente a relação jurídica processual estabelecida entre o Ministério Público Federal e o réu. 2. Tendo sido impetrado habeas corpus pelo Ministério Público Federal objetivando a absolvição do recorrido pela atipicidade material da conduta, tese acolhida pela Corte Regional, não pode outro membro da mesma Instituição postular a reforma do acórdão, por faltar-lhe interesse recursal. 3. Hipótese em que o Parquet Federal impetrou habeas corpus perante a Corte de origem, pedindo o trancamento do inquérito policial, e, em seguida, interpôs recurso especial contra o acórdão que havia concedido a ordem por ele requerida. 4. Não há negativa de vigência ao art. 28 do Código de Processo Penal, não obstante tenha o Tribunal a quo determinado o trancamento do inquérito policial na pendência do procedimento estabelecido nos arts. 28, do estatuto processual, e 62, inciso IV, da Lei Complementar nº 75/93, uma vez que, apesar de o acórdão objurgado ter concedido a ordem para trancar o procedimento investigativo, não ponderou sobre eventual ilegalidade do ato do juiz que determinou o cumprimento do art. 28 do Código de Processo Penal, mas o flagrante constrangimento ilegal na manutenção de apuratório cujo objeto constitui fato atípico. 5. Recurso especial a que se nega provimento. (STJ, REsp 1182985/PR, Relator Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, DJe 25/06/2013) (grifos para destaque).
No mesmo sentido: STJ, EDcl no HC 227658/SP, Relatora Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe de 14/05/2012; e STJ, HC 171306/RJ, Relator Ministro GILSON DIPP, DJe de 20/10/2011.
Nos termos da ementa do acórdão no REsp 914407/RJ, Relatora Ministra NANCY ANDRIGHI, DJe de 01/12/2009, o STJ afirmou que:
O Ministério Público é uma só instituição e a sua fragmentação em Ministério Público Federal e Ministérios Públicos Estaduais e do Distrito Federal e Territórios, disposta no art. 128, I e II da CF/88, nada mais é que organização institucional, na busca da maior abrangência e eficiência no exercício de suas atribuições. - O reconhecimento da incompetência do juízo, não significa, por via de consequência e necessariamente, a ilegitimidade do Ministério Público. As atribuições da instituição estão previstas no art. 129 da CF/88 e, a partir delas, é que se reconhece a legitimidade de agir do MP. (Grifos nossos).
Do mesmo modo o STJ decidiu no âmbito do REsp 996807/RJ, Relator Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe 04/05/2011.
Seguindo esta sorte, o Supremo Tribunal Federal, dentre outros inúmeros julgados, no MS 26.690-2/DF, de relatoria do Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/2008, afirmou que o "Ministério Público nacional é uno (art. 128, I e II da Constituição do Brasil),compondo-se do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados", consoante ementa a seguir:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 45/04. AUSÊNCIA DE REGRAS DE TRANSIÇÃO DESTINADAS A SOLUCIONAR SITUAÇÕES LIMÍTROFES NÃO ABRANGIDAS PELOS NOVOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INGRESSO NA CARREIRA. INSCRIÇÃO DEFINITIVA NO CONCURSO PÚBLICO. CANDIDATA QUE, EMBORA NÃO POSSUÍSSE OS TRÊS ANOS DE ATIVIDADE JURÍDICA EXIGIDOS PELO ART. 129, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO, ERA PROMOTORA DE JUSTIÇA DE MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. SITUAÇÃO DE EXCEÇÃO. PRINCÍPIO DA UNIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO [ART. 128, I e II, DA CB/88]. PRINCÍPIO DA IGUALDADE [ART. 5º DA CB/88]. A IGUALDADE CONSISTE EM TRATAR-SE DESIGUALMENTE OS DESIGUAIS. ORDEM DEFERIDA. 1. A ausência de regras de transição para disciplinar situações fáticas não abrangidas pelo novo regime jurídico instituído por emenda constitucional demanda a análise de cada caso concreto à luz do direito enquanto totalidade. 2. O Ministério Público nacional é uno [art. 128, I e II, da Constituição do Brasil], compondo-se do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados. 3. No exercício das atribuições previstas nos artigos 109, § 3º da Constituição e 78 e 79 da LC n. 75/93, o Ministério Público estadual cumpre papel do Ministério Público Federal. 4. A circunstância de a impetrante, Promotora de Justiça no Estado do Paraná, exercer funções delegadas do Ministério Público Federal e concomitantemente ser tida como inapta para habilitar-se em concurso público para o provimento de cargos de Procurador da República é expressiva de contradição injustificável. Trata-se, no caso, de situação de exceção, típica de transição de um regime jurídico a outro, em razão de alteração no texto da Constituição. 5. A igualdade, desde Platão e Aristóteles, consiste em tratar-se de modo desigual os desiguais. Prestigia-se a igualdade, no sentido mencionado quando, no exame de prévia atividade jurídica em concurso público para ingresso no Ministério Público Federal, dá-se tratamento distinto àqueles que já integram o Ministério Público. Segurança concedida. (STF. MS 26.690-2/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/2008). (Grifos acrescidos).
Em relação ao Judiciário, também já se reconheceu a unidade da magistratura e seu caráter nacional7, consoante o que consta na ADI 3.367/DF, Rel. Cézar Peluso. Abaixo, trechos do voto:
O pacto federativo não se desenha nem expressa, em relação ao Poder Judiciário, de forma normativa idêntica à que atua sobre os demais Poderes da República. Porque a Jurisdição, enquanto manifestação da unidade do poder soberano do Estado, tampouco pode deixar de ser una e indivisível, é doutrina assente que o Poder Judiciário tem caráter nacional, não existindo, senão por metáforas e metonímias, “Judiciários estaduais” ao lado de um “Judiciário federal”.
A divisão da estrutura judiciária brasileira, sob tradicional, mas equívoca denominação, em Justiças, é só o resultado da repartição racional do trabalho da mesma natureza entre distintos órgãos jurisdicionais. (Grifamos).
Por último, vale destacar decisões importantes, do CNMP e do CNJ, as quais consolidam o Ministério Público nacional:
a) por unanimidade, o Plenário do Conselho Nacional do Ministério Público aprovou, em 07/10/2014, durante a 1ª Sessão Extraordinária de 2014, proposta de resolução que regulamentou a concessão de auxílio-moradia, de caráter indenizatório, aos membros do Ministério Público da União e dos Estados, fortalecendo a unidade do Ministério Público até mesmo para questões remuneratórias, o que é algo muito mais abrangente do que a permuta interestadual;
b) o Conselheiro Gilberto Martins (CNJ) concedeu liminar determinando, em 13/01/2015, que os tribunais de justiça reajustem, imediatamente, o valor dos subsídios dos magistrados sem a necessidade de encaminhamento de projetos de lei às assembleias legislativas. Os reajustes devem ter como referência o valor do subsídio de ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), que foi reajustado pela Lei 13.091, de 12 de janeiro de 2015, sancionada pela presidente Dilma Rousseff, consolidando a não ofensa ao pacto federativo quando se está diante da unidade da Magistratura e do Ministério Público; e,
c) o conselheiro Esdras Dantas de Souza, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), deferiu liminar no dia 16/01/2015 para determinar aos procuradores-gerais de justiça dos ministérios públicos estaduais que adotem, imediatamente, o valor do subsídio do Procurador-Geral da República como referência para fins de pagamento do referido auxílio aos membros do MP, extensivo aos inativos e pensionistas, observado o escalonamento previsto no artigo 93, V, da Constituição Federal, o que densifica a unidade nacional do MP.
III. DOS APARENTES PROBLEMAS NA PERMUTA INTERESTATAL
Os dois principais aparentes impasses acerca da permuta interestadual são a compensação entre os regimes previdenciários e a diferença na organização entre entrâncias de cada unidade estadual do Ministério Público.
III.1 Da compensação financeira entre os diversos regimes previdenciários
Como é de saber geral, federação é a forma de estado adotada por nosso País, portanto, cada ente federado, na qualidade de pessoa jurídica política de direito público interno, possui autonomia legislativa, financeira, orçamentária e administrativa para se organizar e se desenvolver sob todos os aspectos, objetivando promover o bem de todos, respeitando sempre os balizamentos estabelecidos na Constituição da República.
Desse modo, União, Estados e Municípios têm seu próprio quadro de funcionários públicos lato sensu, sendo garantido a estes, a depender da natureza do vínculo mantido com a Administração, a filiação obrigatória ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), gerido pelo INSS (autarquia federal), ou ao respectivo Regime Previdenciário Próprio dos Servidores Públicos (RPPS), instituído a critério e gerido por cada um daqueles entes.
Pois bem. Nos termos do artigo 5º, XIII e XV, da CF todos são livres para exercer a atividade profissional escolhida, atendidas as qualificações estabelecidas em lei, podendo exercê-la em qualquer lugar da Federação. É factível, então, afirmar que mudanças de profissão, de trabalho, e, para dizer numa linguagem própria do Direito Administrativo, de cargos são bastante comuns.
Esse panorama inevitável de mudanças constantes de cargos públicos pelos servidores, fruto da busca por melhores condições de vida ou mera opção pessoal, causaria prejuízo a alguns entes políticos, caso não houvesse compensação financeira entre os diversos regimes previdenciários.
Sem pretender esgotar a matéria, demonstra-se adiante a plena e clara possibilidade de compensação entre os vários regimes próprios previdenciários.
A compensação tem a finalidade de reembolsar o regime instituidor de aposentadorias e pensões, quando a contribuição dos servidores beneficiários foi parcialmente feita em um ou mais regimes distintos.
Em outras palavras, a compensação é devida pelo regime de origem ao regime instituidor. O de origem é considerado aquele ao qual o beneficiário contribuiu sem receber aposentadoria, por ter mudado de regime e se aposentado no instituidor.
A Carta Magna permitiu aos estados e municípios criarem seus regimes, prevendo também a possibilidade de compensação para garantir o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, a teor do artigo 201, § 9º, in verbis:
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (...);
§ 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. (Grifos nossos).
Os regimes próprios de previdência social estão previstos no art. 40 da Constituição Federal de 1988. São os regimes de previdência social dos servidores públicos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Estão abrangidos por este regime previdenciário os titulares de cargos vitalícios: magistrados, membros do Ministério Público e membros dos Tribunais de Contas.
A Orientação Normativa MPS/SPS n. 01, de 2007, expedida pela Secretaria de Políticas de Previdência Social (SPS), define como Regime Próprio de Previdência Social “o sistema de previdência, estabelecido no âmbito de cada ente federativo, que assegure, por lei, a todos os servidores titulares de cargo efetivo, pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte previstos no art. 40 da Constituição Federal”.
A Lei Federal n. 9.717, de 27/11/1998, estabeleceu regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos efetivos dos entes federados. Já o acerto de contas necessário pela constante migração de servidores entre os diversos sistemas próprios previdenciários está previsto na Lei 9.796/99, denominada Lei Hauly.
Inicialmente, a Lei Hauly previa somente a compensação entre os diversos RPPS e o RGPS. No entanto, a Medida Provisória n. 2.187-13, de 2001, acrescentou-lhe o artigo 8º-A, deixando clara a obrigatoriedade de encontro de contas quando a mudança do trabalhador (servidor) se dê entre os regimes próprios, nos seguintes termos:
Art. 8o-A. A compensação financeira entre os regimes próprios de previdência social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na hipótese de contagem recíproca de tempos de contribuição, obedecerá, no que couber, às disposições desta Lei.
Nesse ponto, urge esclarecer que o cálculo para o acerto de contas deve se basear nos ditames da chamada Lei Hauly, bem como no Decreto n. 3.112/99, que a regulamenta.
Noutro pórtico, para fins de contagem recíproca do tempo de contribuição, deverá ser fornecida ao segurado a chamada Certidão de Tempo de Contribuição (CTC), a ser expedida por todos os órgãos gestores dos respectivos regimes por onde o servidor passou. Este direito tem sido reconhecido pela jurisprudência como direito público subjetivo do segurado, e não pode ser negado pelo ente de origem, ainda que os regimes tenham dificuldades na compensação.
Aqui, vale registrar que a expedição de certidão declaratória de tempo de contagem recíproca é um poder-dever do regime de origem, previsto em norma de eficácia plena, ao passo que a segunda parte do § 9º do art. 201 da CF é de eficácia contida, e, portanto, a celeuma da compensação entre os diversos regimes, acontecendo ou não, não pode obstar o direito do servidor em trânsito8.
Outrossim, vale mencionar que as modificações trazidas pelas emendas constitucionais, quais sejam, a Emenda Constitucional n. 20, de 1998; a Emenda Constitucional n. 41, de 2003; e a Emenda Constitucional n. 47, de 2005; e em que pese a possibilidade iminente de criação dos denominados fundos de previdência complementar, em nenhum momento obstaculizam o acerto de contas entre os diversos sistemas de previdência. Ao contrário disso, privilegiam e facilitam o trânsito dos servidores, em face da redação do § 9º do art. 201 da CF.
Caso algum ente político venha a instituir o regime de previdência complementar previsto nas últimas reformas constitucionais desse tema, fazendo com que futuros nomeados em concurso público sejam submetidos às novas regras, em convivência com os servidores já existentes, do mesmo modo haverá a possibilidade do encontro de contas.
A partir do que foi discorrido, conclui-se que, sob a ótica previdenciária, também é viável a permuta entre membros dos ministérios públicos e entre membros das magistraturas estaduais, incluindo o Distrito Federal, em razão da completude e integração do sistema previdenciário, e consequente existência de mecanismos de compensação entre os diversos regimes próprios, restando garantido o irrenunciável equilíbrio financeiro e atuarial.
III.2 As diferenças entre carreiras de estados diferentes
É sabido que a carreira do Ministério Público estadual é organizada em entrâncias e que há diferença de organização no que concerne a essas entrâncias, haja vista que cada unidade federativa é livre para defini-las. Surge, pois, a necessidade de encontrar uma solução que não necessariamente exija dos ministérios públicos estaduais o reescalonamento legislativo de suas entrâncias.
Assim, a fim de viabilizar a permuta, sugere-se que seja promovida a equiparação de entrâncias, autorizando-se a permuta de ocupantes de cargos de substituto ou entrância inicial entre si; a permuta de ocupantes de entrâncias intermediárias entre si; e, por fim, a permuta de titulares de cargos de entrância final ou especial entre si.
Por sua vez, para que não haja prejuízo para os demais membros dos estados de destino, a antiguidade do membro que chegará ao estado de recepção deverá ser classificada na última posição da respectiva entrância. Ou seja: ele ocupará o último lugar da lista de antiguidade da entrância de destino9.
Abaixo, vê-se tabela em que, em um levantamento preliminar, verifica-se a forma de organização em entrâncias no Ministério Público de cada unidade federativa:
ESTADO
ESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA
DISPOSITIVO LEGAL
CARGO DE PROVIMENTO INICIAL
DISPOSITIVO LEGAL
PERMUTA
SUBST + 2 ENTRANCIAS
1-AP
Substituto e 2 entrâncias: inicial e final
(houve transformação da 3a entrância em final e 1a e 2a foram agrupadas na inicial)
Art. 172 da LCE 09/94
Substituto
Art. 65
Art. 79 - A remoção poderá ser:
I - por permuta entre os membros do Ministério Público de primeira instância;
2-RR
Substitutos e 2 entrâncias: 1a e 2a.
Art. 44, parágrafo único da LC 03/94
Substituto
Art. 103
Art. 116 - As remoções por permuta serão requeridas mediante pedido escrito e conjunto, subscrito por ambos os pretendentes, dirigida ao Conselho Superior do Ministério Público, que apreciará o pedido em função da conveniência do serviço e emitirá decisão fundamentada.
§ 1°- A renovação de remoção por permuta só será permitida após o decurso de dois anos.
§ 2°- A remoção por permuta não confere direito à ajuda de custo
SUBST. +
3 ENTRÂNCIAS OU
CATEGORIAS
3-AC
Substituto + 3 entrâncias: 1a, 2a, e especial
Art. 144, inc. II, da LCE 08/83
Promotor substituto
Art. 33-A, inc. II, da LCE
Dentre as atribuições do CSMP, está prevista “opinar sobre pedido de permuta, readmissão, reintegração, reversão e aproveitamento de agentes do Ministério Público” ( Art. 18, XIII)
4-GO
Substituto + 3 entrâncias: inicial, intermediária e final
Art. 250 da LC 25/98
Promotor substituto
Art. 137 da LC 25/98
5-MA
Substituto + 3 entrâncias: inicial, intermediária e final
Anexo da LC 13/91.
ART. 94
Promotor substituto
Art. 54 LC 13/91
6-MG
Substituto + 3 entrâncias: 1a, 2a e especial
Anexo da LC 34/94
Promotor substituto
Art. 158 LC 34/94
7-MS
Substituto e 3 entrâncias: 1a, 2a, e especial.
Anexo da LC 72/94 e art. 2O da L 3188/06
Promotor Substituto
Art. 7O LC 72/94
Art. 78 da LC 72. A remoção por permuta, entre membros do Ministério Público da mesma entrância ou categoria, será permitida observados os seguintes requisitos:
I - pedido escrito e conjunto formulado por ambos os pretendentes;
II - que não tenham os permutantes formulado idêntico pedido nos dois anos anteriores.
Parágrafo único. A remoção por permuta não confere aos permutantes o direito à ajuda de custo.
8-PB
Substituto e 3 entrâncias: 1a, 2a e 3a
Art. 81 da LC
9-TO
substituto e 3 entrâncias: 1a, 2a e 3a
Art. 224 da LC 51/08.
Substituto (exercerá funções na primeira entrância)
Arts. 77 e 78
Art. 95. A remoção por permuta entre membros do Ministério Público dependerá de pedido escrito e conjunto, formulado pelos pretendentes, ao Conselho Superior do Ministério Público, que decidirá por deliberação de dois terços de seus membros.
§ 1º. A remoção por permuta é vedada ao membro do Ministério Público:
a) que for o mais antigo na entrância;
b) que contar com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade;
c) que tiver tempo de serviço suficiente para aposentadoria voluntária;
d) que tiver afastado da carreira e os que tenham a ela regressado a menos de 6 (seis) meses.
§ 2º. Nova remoção por permuta somente será permitida após o decurso de dois anos
10-RO
Substituto e 3 entrâncias: 1, 2a e 3a.
Art. 75 da LC 93/93
Provimento inicial no cargo de substituto
Art. 61 da LC
Condições da permuta (art. 77): I - pedido escrito e conjunto, formulado por ambos os pretendentes;
II - novo pedido de remoção por permuta somente será permitido após o decurso de 02 (dois) anos;
III - a remoção por permuta não confere direito a ajuda de custo.
Parágrafo único - Não podem requerer permuta os membros do Ministério Público que figurem, e ou, tenham figurado na última lista de promoção, por merecimento, e nem nos 03 (três) primeiros lugares do quadro de antigüidade.
11-RN
Substituto e 3 entrâncias: 1a, 2a, e 3a.
Anexo da LC 141/96
Promotor substituto
Art. 100 da LC 141/96
3 ENTRANCIAS
12-AL
3 entrâncias. Aparentemente, existem titulares e substitutos, em cada entrância.
Arts. 28 e 35 da LCE 15/96
A carreira se inicia na 1ª entrância.
13-PE
3 entrâncias: 1a, 2, 3a.
Há menção a PmJs substitutos (arts. 20 e 28), mas possivelmente em cada entrância há titular e substituto.
Art. 115 da LC 12/94
1a entrância.
Art. 69, parag. 2O da LC 12/94
14-AM
3 entrâncias: inicial, intermediária e especial ou final (Capital)
Art. 219, par 2o e 3º da LCE
Promotor substituto
Mesmo dispositivos
Art. 268. A remoção por permuta, admissível entre membros do MP da mesma entrância, dependerá de requerimento conjunto dirigido ao Procurador-Geral de Justiça e de manifestação do Conselho Superior, que apreciará o pedido em função da conveniência de serviço e da posição dos interessados na lista de antigüidade, não conferindo, neste caso, direito a ajuda de custo.
§ 1.º É vedada a permuta quando um dos interessados:
I - estiver na iminência de ser promovido por antigüidade;
II - houver completado 69 (sessenta e nove) anos de idade;
III - contar tempo de serviço bastante para a aposentadoria voluntária;
IV - estiver em dias de ser exonerado, para assumir outro cargo, ou em decorrência de procedimento disciplinar;
15-PA
3 entrâncias: 1a (entrância inicial e substitutos); 2a (intermediária); 3a (mais elevada. Somente Belém)
ART. 75 DA LC 57/06
OBS: "Art. 76. O ingresso na carreira do Ministério Público dar-se-á no cargo inicial de Promotor de Justiça de primeira entrância ou de Promotor de Justiça Substituto de primeira entrância, nos termos desta Lei Complementar."
16-SE
3 entrâncias: 1a, 2a e especial). Na 1ª, há cargos de titulares e de auxiliares e nas 2a e especial, há cargos de titulares e PmJs especiais.
OBS: art. 182, § 3°. “Enquanto não vitaliciado, o membro do Ministério Público
receberá tratamento jurídico de Promotor de Justiça Substituto, percebendo
subsídio correspondente a 90% (noventa por cento) daquele atribuído ao
Promotor de Justiça de 1ª entrância vitalício."
Art. 183 da LC 02/90:
Promotor substituto (enquanto não vitaliciado)
17-RS
3 entrâncias: Inicial, intermediária e final.
(Faz menção a substituto no parág. 14 do art. 23 e no inc. XLVI do art. 25 da Lei 7669 – LOMPRS)
Art. 3º. Art. Lei 6.536/73 (Estatuto do MPRS)
De entrância inicial
Art. 20, parágrafo único.
SUBS + 4 ENTRÂNCIAS
18-BA
Substitutos + 4 entrâncias: 1a, 2a, 3a e especial (capital)
LC 11/96
Anexo 1:
Categoria de ingresso: Substituto
OBS:
art. 43. § 8º - No interior do Estado, as Promotorias de Justiça especializadas de
âmbito regional serão classificadas como de entrância intermediária, ainda que sediadas
em comarcas de entrância inicial.
19-PI
Substituto e 4 entrãncias: inicial, intermediária, final e 4a entrância (Teresina)
Não há previsão na LC. Fonte: editais de promoção e remoção.
Substituto
Art. 62, VII.
20-ES
Substituto e 4 entrâncias: 1a, 2, 3a e especial, sendo que a 3a e a especial também têm substitutos de 3a e substitutos de especial (PJ substituto de entrância especial e PJ substituto de 3a entrância)
O art. 189 faz menção a substituto da capital (com atribuição na Grande Vitória).
Art. 52 da LCE 95/97
Art. 77. Far-se-á a remoção sempre para cargo de igual entrância e poderá ser voluntária, compulsória ou por permuta.
21-SP
Substituto e 4 entrâncias (inicial, intermediária, final e especial)
Art. 299 da LC 734/93
Art. 139. A remoção por permuta entre membros do Ministério Público dependerá de pedido escrito e conjunto, formulado por ambos os pretendentes, observado o disposto no artigo 145 desta lei complementar.
§ 1º - A remoção por permuta poderá ser indeferida pelo Conselho Superior do Ministério Público por motivo de interesse público.
§ 2º - A renovação de remoção por permuta só será permitida após o decurso de dois anos.
§ 3º - A remoção por permuta não confere direito a ajuda de custo
22-SC
Substituto e 4 entrâncias: inicial, intermediária, final e especial
Art. 100 LC 197/00.
Substituto
Art. 169, paragrafo 2o.
4 ENTRANCIAS
23-CE
4 entrâncias: 1a, 2a, 3a, e especial
Art. 65, parágrafo 6o da LCE 72;06
Art.147. A remoção far-se-á sempre para cargo de igual entrância ou categoria, podendo ser voluntária, compulsória ou mediante permuta.
§1º A remoção, a qualquer título, não confere direito à ajuda de custo.
Art. 150. §1º Na remoção por permuta será exigido o interstício de 1 (um) ano de efetivo exercício na entrância ou Promotoria pelos seus pretendentes
24-MT
4 entrâncias: 1a, 2a, 3a, e especial.
Art. 1º, inc. II, das disposições gerais e transitórias da LC 27/93
Primeira entrância. Não há previsão de PmJ substituto
Art. 46, inc. II. Permite remoção por permuta: a) pedido escrito e conjunto formulado por ambos os removentes;
b) a renovação de remoção por permuta só será permitida após o decurso de 2 (dois) anos;
IV - a remoção a pedido ou por permuta não confere direito à ajuda de custo
OUTROS
25-RJ
Não há previsão na LOMPRJ (LC 103/03). Fala em “classe” no lugar de entrância, mas não especifica quais. Menciona “classe inicial”
Substituto
Art. 55 da LC
26-PR
Entrâncias: inicial, final.
Não fala em intermediária.
Há previsão de substituto na entrância final (art. 68, XVII)
Art. 38, § 1º, 140, caput e § 1º.
Fala em “classe inicial”.
Fala em substituto como o de remuneração imediatamente inferior ao de entrância inicial.
Art. 113. A remoção por permuta far-se-á por pedido escrito em conjunto, formulado por ambos os pretendentes.
Parágrafo único. A renovação da remoção por permuta só será permitida após o decurso de dois anos.
Parte inferior do formulário
Ademais, ainda que se entenda, ad argumentandum, não ser implementável a equiparação nos termos propostos, nem por isso a aplicação da permuta interestadual estaria obstada, sendo possível ao CNMP, ao definir normas gerais procedimentais, viabilizar a aplicação imediata do instituto para os estados que já possuem entrâncias com igual escalonamento, deixando aos demais a possibilidade de aderirem ao instituto quando, por ato legislativo futuro, vierem a adequar suas entrâncias.
III.3 A questão da federação: unidade, permuta e federação. Trilogia lógica: a ideia de permuta conectada com a federação brasileira e a unidade do Ministério Público
A ideia de federação é regida por duas máximas: participação dos estados e autonomia estadual.
A participação tem muito maior relevo do que a autonomia, principalmente se observarmos que nossa federação foi formada de forma centrífuga, ou seja, de um estado unitário, surgiu uma federação. De dentro para fora foi o movimento, enquanto a federação americana se formou por força centrípeta, em um movimento de fora para dentro, em que estados soberanos se uniram.
Em decorrência disso, os estados americanos têm uma tendência maior de ter autonomia. Por exemplo, em alguns é permitida a pena de morte, em outros não; já na federação brasileira, tudo remonta à memória da unidade. A ideia de participação na vontade nacional é ínsita a uma federação como a nossa. O professor Bonavides preleciona: “Mediante a lei de participação, tomam os Estados-membros parte no processo de elaboração da vontade política válida para toda a organização federal (...)”10.
A ideia de permuta entre estados diferentes é consonante com a ideia de que os estados membros têm um único Ministério Público, que defende os interesses de toda uma federação. Segundo Bonavides, a Constituição é o cimento desta relação, senão vejamos:
A participação e a autonomia são processos que se inserem na ampla moldura da federação, envolvidos pela garantia e pela certeza do ordenamento constitucional superior – a Constituição Federal, cimento de todo o sistema federativo.
A Constituição brasileira, como cimento de todo o sistema federativo, garantiu o direito de permuta entre membros do Ministério Público brasileiro, não tendo limitado o referido instituto ao mesmo estado. Até mesmo porque, quem é Promotor de Justiça, deve ser assim considerado em todo o país, pois a unidade do Ministério Público é exteriorizada na defesa dos interesses difusos da federação, bem como na atuação conjunta de vários MPs, dentro de um mesmo Judiciário.
Apenas se demonstra que o MP brasileiro é único. Exigir de um Promotor de Justiça experiente um novo concurso, havendo a possibilidade de permuta, é uma ideia que talvez tivesse pertinência em uma confederação de estados soberanos, mas jamais em uma federação centrífuga.
Acrescenta ainda Bonavides que “os estados membros não possuem todavia aquele traço de superioridade, aquele grau máximo que faz privilegiado o poder do Estado federal, que o qualifica, pela mesma razão de ser um poder soberano”. Isso é totalmente compatível com a unidade do Ministério Público, que precisa ter uniformidade em toda a federação, pois a sociedade não pode ser representada por um Ministério Público fragmentado, tendo em vista que os bens coletivos tutelados pertencem a todos.
Bonavides, ainda em seu curso de Ciência Política, dá várias lições sobre a força da federação, diante dos interesses estaduais isolados, senão vejamos:
Possui o Estado Federal também unidade relativa a todo o espaço geográfico sobre o qual assenta seu sistema de organização jurídica...o território e o povo do Estado Federal, sujeitos, pelo aspecto nacional, à jurisdição única do poder central (…).
Na sequência, destaca a supremacia do estado federal sobre os estados federados, na ideia de uma vontade única:
A superioridade marcante da organização do Estado federal sobre a organização dos Estados federados (…).
Acrescenta, na ideia desta superioridade, a Constituição como cimento. Tal cimento não pode servir de base a dar tratamentos diferenciados a outros ramos do MP na federação, em que já é possível a permuta, conforme já articulado em outro tópico. Enfim, onde está a mesma razão, deve estar o mesmo direito. A unidade do MP brasileiro já não permite a leitura de um Ministério Público de segunda categoria. São os MPs estaduais órgãos de um único Ministério Público, que atua desde a primeira instância até o STF, seja através do MP estadual ou do federal. Todo o Ministério Público brasileiro é vetorizado ao CNMP, que a todos controla.
Destaca ainda Bonavides que o STF é órgão máximo que unifica o Judiciário brasileiro, resolvendo as pendências entre o estado federal e os federados. Portanto, não se mostra crível a ideia de vários judiciários ou ministérios públicos.
O renomado autor prossegue destacando que “há observância obrigatória de certos princípios básicos ou mínimos da organização federal pelos estados-membros, adoção de um sistema de competências pela Constituição Federal, que as reparte no seio da ordem federativa (...) tudo com obediência à Constituição”. Enfim, não podem os estados federados destruírem a ideia de um MP único e de um Judiciário uno. Se a permuta é permitida na Constituição, então deve abranger todo o MP e Judiciário brasileiros.
Destaca ainda Bonavides que a ideia de participação dos estados é muito mais importante do que a de autonomia. Portanto, cabe aos estados construírem um Judiciário e um Ministério Público únicos. Isso ele denomina de equilíbrio entre estado federal e federados. Portanto, não podem os estados federados desnaturarem instituições de ordem nacional e que atuam no interesse de toda a federação. Inclusive, destaca que os interesses individualizados, quando desarticulados da federação, geram particularismos e egoísmos sem justificativa. Trata-se da ideia de participação dos estados com dependência em relação aos interesses da federação. Esta é a ideia de federação moderna. Ideia que fortalece a consolidação de um MP único no Brasil.
Afirma literalmente Bonavides, em Ciência Política:
Quem não puder compreender ou admitir as razões por que a lei da participação já prepondera sobre o velho dogma das autonomias estaduais intangíveis não terá mais saída senão pôr o epitáfio sobre o federalismo, que eles, os federalistas contemporâneos descontentes, jamais voltarão a encontrar à moda dos século XIX.
Acrescenta o precursor da ciência política no Brasil que o direito tem que estar em dia com os fatos.
Portanto, o federalismo brasileiro é totalmente consonante e conectado com a ideia de permuta entre promotores de estados diferentes, pois são todos Promotores brasileiros, cujo Estado federal é forte, no sentido de não ter surgido da junção de estados soberanos, mas da divisão de um estado unitário, com a memória da unidade, tão própria ao MP brasileiro.
Fecha-se aqui com passagem de O Federalista, obra clássica de Hamilton, Madison e Jay, que assim discorre sobre as facções:
James Madison – Vimos a necessidade da união como nosso bastião contra os perigos externos, como a preservadora da paz entre nós, como a guardiã de nosso comércio e de outros interesses comuns, como único substituto dos efetivos militares que subverteram as liberdades do velho mundo, e como próprio antídoto para os males das facções, que se revelaram fatais a outros governos populares e das quais já conhecemos os alarmantes sintomas (…).
Conclui-se, portanto, que se mostra desarrazoado ofertar ao Ministério Público, na federação brasileira, tratamento baseado em sistemática de facções. Se pode haver permuta entre membros do MPU, MPT, MPM, juízes do trabalho, juízes federais, então, que aos MPs estaduais se conceda o mesmo tratamento. Portanto, as autonomias estaduais somente podem ser lidas com respeito ao princípio constitucional da unidade do Ministério Público na Federação.
IV. DIREITO CONSTITUCIONAL À CONVIVÊNCIA FAMILIAR, COMO ESTÍMULO À EFICIÊNCIA DO MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PERMUTANTE
A Constituição Federal previu, em seu art. 226, caput, que “A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado”.
A expressão cogente do dispositivo constitucional impõe a todos os entes federados brasileiros que não apenas garantam proteção à família, mas uma proteção qualificada, especial.
O direito à convivência familiar, além de decorrer do reconhecimento da família como base da sociedade, afigura-se como expressão da dignidade da pessoa humana, que é fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, inciso I, da CF) e base sobre a qual repousam os direitos e garantias fundamentais. Além disso, revela-se como mecanismo de efetivação dos objetivos fundamentais da República consistentes em “construir uma sociedade livre, justa e solidária” e “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.
Nesse contexto, cabe indagar se as prerrogativas institucionais e os deveres funcionais dos membros do Ministério Público podem conciliar-se com a fruição do direito à convivência familiar em sua plenitude, sem prejuízo ao interesse público.
Os concursos públicos para a Magistratura e o Ministério Público, tal como os demais, são acessíveis a todos os brasileiros, excetuando-se, aos naturalizados, os previstos no art. 12, § 3º, da CF.
Outrossim, e sem prejuízo de outros fatores que motivam a escolha dos cargos públicos (como o valor do subsídio, as atribuições do cargo, e o grau de organização da instituição), a competitividade nos concursos públicos só tem aumentado, fazendo com que os candidatos, como forma de ampliar as chances de êxito, inscrevam-se em concursos públicos realizados em diversas partes do país.
Embora voluntária a escolha do candidato, e não obstante seja possível a submissão a novo concurso público para retorno ao estado-membro de origem, entende-se que tal medida deve ser vista apenas como uma das possibilidades, sendo a outra a submissão a permuta interestadual.
Isso porque: a) a qualificação para o cargo já foi demonstrada pelo candidato com a aprovação em concurso público de idêntico valor e regido pelas mesmas regras mínimas de avaliação; b) a permuta é forma de provimento derivado expressamente autorizada pela Constituição Federal e pelas diversas leis que regem o Ministério Público, não implicando acesso ilícito a cargo público; c) há interesse de cada instituição em inserir em seus quadros, preferencialmente, integrantes que conhecem com maior grau de acerto a história, a política e a realidade social do estado-membro respectivo, facilitando, em certa medida, a identificação das soluções extrajudiciais ou judiciais para os problemas localmente noticiados ao órgão ministerial, porque não só a estudaram, mas a viveram em sua própria formação enquanto integrantes daquela comunidade.
Há, desse modo, interesse público evidente na admissão da permuta interestadual, ao passo que também se torna efetivo, com tal providência, o direito de todos os integrantes do Parquet à preservação dos sagrados laços afetivos de convivência com pais, avós, irmãos, filhos e demais parentes que, não raro, permanecem, por questões de trabalho, de estudo ou de outros vínculos, em seus estados de origem.
Ademais, se a permuta, como esclarece a legislação, somente pode ocorrer entre membros de igual entrância, preserva-se o interesse das instituições de origem e de destino, bem como o interesse público, na medida em que ambas as Promotorias de Justiça continuarão guarnecidas por profissionais de semelhante nível de experiência.
O deferimento da permuta interestadual terá a vantagem de propiciar aos interessados, com o retorno aos estados-membros de origem, a preservação ou a recuperação desse direito à convivência familiar, aqui devendo ser compreendido não apenas como o direito de convivência com o núcleo familiar, mas também com as demais expressões e ramificações da família (parentesco colateral e afim), além da preservação dos laços de afetividade e de compromisso social com a terra de nascença.
Noutra vertente, o Supremo Tribunal Federal reconheceu em 05/05/2011, no julgamento da ADPF 132, a existência, em nosso ordenamento jurídico constitucional, do direito à felicidade, o que, aliás, já encontrava menção na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, da França.
Diante do exposto, conclui-se que a admissão da permuta interestadual preserva o interesse público e, ademais, garante, com maior efetividade, o sublime direito de convivência familiar aos membros do Ministério Público Estadual.
V. PERMUTA INTERESTADUAL COMO INSTRUMENTO DOS GABINETES DE SEGURANÇA INSTITUCIONAL: PROMOTORES AMEAÇADOS DE MORTE
No Brasil, não raro têm sido noticiados casos de morte de promotores e juízes em decorrência do exercício da função. O crime organizado ameaça deliberadamente as autoridades, e não se ressente de lhes retirar a vida.
Em tal contexto, para órgãos públicos como os gabinetes de segurança institucional do Ministério Público, a permuta interestadual se apresenta como um instrumento eficiente de prevenção de mortes de promotores que já estejam sob risco concreto.
No Estado do Rio Grande do Norte, o Promotor de Justiça Alexandre Frazão, quando Coordenador do Gabinete de Segurança Institucional (GSI) do MPRN (órgão de contrainteligência), publicou um estudo sobre atentados contra Promotores no Brasil. Tal estudo denominou-se: “Estudo sobre atentados contra membros do Ministério Público”. Na apresentação do referido trabalho, afirma o autor:
Já ensinavam os antigos que historia magistra vitae – a história é a mestra da vida. Pois, então, nada melhor do que aprender com o passado de ataques a promotores e promotoras de justiça para, no presente e no futuro, oferecer-lhes conhecimentos mais acurados sobre o assunto e medidas de proteção, preventivas e dissuasórias, capazes de garantir-lhes a tranquilidade indispensável para o bom desempenho funcional.
Após o estudo de casos referido, efetua várias recomendações de segurança, dentre elas:
d) A segurança institucional deve ainda, para membros em situação de risco, ter capacidade de realizar, paralelamente à proteção especial, operações de inteligência para a identificação da origem e do nível do risco, de modo a permitir planejar as medidas protetivas e dissuasórias com mais especificidade.
Nesse ínterim, se os gabinetes de segurança institucional tivessem à disposição o instrumento da permuta interestadual, haveria mais um mecanismo de proteção para o Promotor ameaçado de morte em virtude do exercício de suas funções. O interesse público no instituto é elevado, diante do aqui relatado.
Prosseguindo, o referido estudo descreve as seguintes missões para a Administração, no cuidado com seus membros:
É dever institucional de todos os MPs do país garantir a seus membros, especialmente aos mais expostos a risco, um estado de segurança mínimo que o proteja dos inúmeros perigos a que estão sujeitos em face da missão de fazer valer os ditames normativos vigentes, especialmente os de natureza constitucional.
Nessa missão, devem as administrações ministeriais seguir as seguintes diretrizes:
a) priorizar as demandas de segurança entre as diversas outras que são direcionadas à chefia da Instituição; f) evitar tratar as questões de segurança institucional apenas após a ocorrência de danos, descurando do aspecto preventivo e da necessidade de manutenção e de testes periódicos dos diversos sistemas integrados de proteção do Ministério Público.
Enfim, por tais fatores, conclui-se que a permuta interestadual é um instrumento promissor para a prevenção de mortes de membros do Ministério Público brasileiro que estejam efetivamente ameaçados em decorrência do exercício das funções.
VI. DO PEDIDO
Em face do exposto, requerem ao Excelentíssimo Conselheiro que aprofunde as pesquisas com sua equipe sobre o tema e, se possível, proponha uma Resolução nacional, reconhecendo o direito constitucional de permuta entre membros de todo o Ministério Público Estadual brasileiro, tendo em vista o caráter também nacional de todo o Ministério Público Estadual, o princípio da unidade, bem como a igualdade com as demais carreiras do MPU, em que já se pode fazer permuta, por seu também caráter nacional, além de a Constituição não ter restringido a permuta ao mesmo estado da federação.
A resolução somente trará benefícios, tanto ao interesse público, quanto ao interesse dos membros do Ministério Público, pois poderão trabalhar com maior satisfação, dentro de uma moderna política de bem-estar corporativo, sem trazer qualquer prejuízo para o Estado.
Em caso de não regulamentação integral do instituto, requer-se que, ao menos, reconheça o CNMP a possibilidade jurídica da permuta interestadual, para que os estados-membros possam discipliná-la.
Segue anexa, por petição eletrônica, a adesão de um número expressivo de membros do Ministério Público de todo o Brasil, o que demonstra que o pleito é de todo o Ministério Público brasileiro, decorrendo de trabalho articulado entre membros de todo o país, os quais divulgaram e assinaram a petição eletrônica.
Natal, 11 de agosto de 2014.
Assinatura de Promotores em Petição eletrônica anexa.
